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年美台关系展望

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2020年台海局势严峻复杂，2021年亦难风平浪静，其中美国因素是不容忽视的外部力量之一。1月20日，拜登正式走马上任，成为第46任美国总统。拜登上台后，根据其政策规划，将优先处理四大议题，包括控制疫情、提振经济、化解美国内部撕裂和应对气候变化。其中除化解美国内部撕裂外，其他三项议题中美都存在较大合作空间。可以预测，相较于特朗普时期美国对华极限施压导致中美关系螺旋下沉情势，拜登上台后的一个时期内，中美关系更具可预测性，甚至会迎来一段时间的缓和期。在这一大的背景下，台湾问题作为中美关系中最重要、最敏感的核心问题，也将短时间内相对平稳。但与此同时，也应清醒地看到，对华强硬已经成为美国共和党和民主党的集体共识，即便民主党重返执政，对华遏制面不会发生根本性改变，中美关系整体上依然不容乐观。台湾问题作为美国牵制中国大陆重要筹码，成本最低但收益最大，未来美国势将不断提升与台湾实质关系，进一步围堵中国大陆，干扰两岸关系和平发展。

一、政治上拉高与台湾互动层级，虚化“一中政策”

相较于特朗普只是把台湾看作一个“小小的笔尖”，拜登对台重视程度明显高出很多。回顾历史来看，拜登应该是1979年以来除里根之外最为“挺台”的美国总统。1979年拜登任参议员时，参与推动了作为四十余年来美台关系“基石”的、最重要的法律“与台湾关系法”。2001年时，拜登曾经访问台湾，对台湾给予高度评价。2020年台湾选举落幕后，拜登第一时间祝贺蔡英文连任。美国大选竞选期间，拜登声称“将深化与台湾这个民主政体、主要经济体和科技重镇的关系，台湾是开放社会可以有效控制新冠病毒的闪亮典范”。除拜登本人对台湾高度重视外，拜登团队核心成员对台湾也颇有“好感”。国务卿布林肯2015年曾经在华盛顿与蔡英文会面，成为拜登上台后蔡英文强化对美沟通和游说重要管道。未来美国强化与台湾政治关系的可能走向有：

一是凸显台湾“准独立国家”地位。特朗普时期美国在“一中政策”上一波三折。2016年12月初，特朗普胜选后不久与台湾地区领导人蔡英文通话，公开称呼蔡英文为“总统”，这是1979年美台“断交”以来首次有美国当选领导人与台湾地区领导人通话，被岛内媒体狂嗨称为“重大突破”。2017年2月，特朗普公开承诺“恪守一中政策”(to honour One-China Policy)，此后中美关系渐入正轨。但随着中美战略博弈不断升级，美国打“台湾牌”力度不断加大，在美国国会通过的“2019年台湾友邦国际保护及加强倡议法”(简称“台北法案”)，和美国国防部2019年6月1日发布的《印太战略报告》中，甚至明确称呼台湾为“国家”(nation)。2021年，拜登政府或将故伎重施，在官方文件中故意以“国家”名义定位台湾。为了将对台湾的“国家化”定位落到实处，未来美国有可能比照任命“大使”的程序任命“美国在台协会”(AIT)台北办事处处长。目前，“美国在台协会”处长由国务卿任命，无需获得参议院通过。2020年12月初，美国国会“美中经济暨安全审查委员会”(USCC)发布报告，建议提升“美国在台协会”处长位阶，由总统提名、参议院通过。目前，美国参众两院78位美国国会“台湾连线”(Congressional Taiwan Caucus)成员，已经联名致函国务卿建议推动台湾驻美机构更名，将“驻美国经济文化代表处”(Taipei Economic and Cultural Representative Office in the United States)改为“台湾驻美代表处”(Taiwan Representative office in the United States)，台湾外事部门副负责人曾厚仁证实这是“进行中的案子”，“一直是努力方向”。

二是在“一中政策”中强行塞入“对台六项保证”。美国“一中政策”长期以中美三个联合公报和所谓“与台湾关系法”为核心内容，在二者之间玩弄平衡，即以中美三个联合公报争取中国大陆认可，但又以“与台湾关系法”安慰台湾。特朗普将里根时期制定、但此后长期秘而不宣的“对台六项保证”公开化，企图将之作为继“与台湾关系法”后美国对台政策又一重要支柱。2020年美国民主党党纲(2020 Democratic Party Platform)中，仅表示会致力于落实“与台湾关系法”，却只字未提中美三个联合公报，也未提及“一中政策”，显示民主党有意向台湾倾斜。未来民主党政府或将继续操弄上述策略，尽管承认“一中政策”，但在“一中政策”核心意涵中强行塞入“对台六项保证”，更加往“亲台”方向偏离。美国“一中政策”(One-China Policy)与中国大陆的“一中原则”(One-China Principle)有重叠，即都强调以中美三个联合公报为基础，但更有分野，主要因为美国强行塞入“与台湾关系法”。从法律效力讲，美国所谓“与台湾关系法”是美国国内法，位阶上高于中美三个联合公报，说明美国在最初制定“一中政策”时已经有意往台湾方向倾斜。未来若再加入“对台六项保证”，势必进一步掏空“一中政策”应有的核心意涵。